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1 Mag 2004

Il nuovo Codice dei Beni Culturali, quale ambito di applicazione?

Un difficile caso di interpretazione normativa: quale il suo ambito di applicazione?
Dell’ Avv. Barbara Montessori
Studio del maggio 2004  pubblicato su ArteViva Fimantiquari

Il “Codice dei Beni Culturali e del paesaggio” (in seguito semplicemente Codice), introdotto con decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 41, ha sostituito, interamente abrogandolo (ex art. 184) il precedente “Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali” (in seguito Testo Unico), di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e, ad oggi, rappresenta l’unico strumento normativo in materia di beni culturali. 
Il Testo Unico aveva già recepito nel nostro ordinamento la direttiva comunitaria 93/7/CEE 15 marzo 1993, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, nonché il regolamento CEE 3911/92 9 dicembre 1992, relativo all’esportazione dei beni culturali, ai quali era stata data attuazione in Italia con la legge 30 marzo 1998, n. 88.
Il legislatore comunitario ha formulato una tabella di categorie di beni da assoggettare ad una determinata disciplina giuridica, esplicitando il valore venale di dette categorie tanto nell’allegato al testo della direttiva, quanto nell’allegato al testo del regolamento, in cui, al punto A, leggesi “I beni culturali rientranti nelle categorie A1-A14 sono disciplinati dalla presente direttiva / dal presente regolamento soltanto se il loro valore è pari o superiore ai valori di cui al punto B”.
La disposizione è stata letteralmente ripresa nell’Allegato A del Testo Unico del 1999, con la semplice sostituzione alle parole “direttiva” e “regolamento” della parola “Testo Unico”. Identica formula è stata riproposta nell’Allegato A del nuovo Codice n. 41/2004.
Non può sussistere alcun dubbio sul fatto che il legislatore comunitario abbia inteso, con il disposto in esame, stabilire un limite all’applicabilità delle norme comunitarie che lo contenevano, cioè della direttiva e del regolamento (volendo escludere dalla disciplina di tutela - limiti all’esportazione ed obbligo di restituzione - quei beni rientranti nelle categorie elencate, ma di valore economico inferiore a quello indicato nella lettera B), né sul fatto che l’Allegato A del Codice, che riproduce, come visto, quello della direttiva e del regolamento ed, in particolare, detta disposizione ivi contenuta, costituisce parte integrante dell’articolato, peraltro per espresso disposto dall’art. 1 dell’atto di emanazione, che recita: “È approvato l’unico codice dei beni culturali e del paesaggio, composto di 184 articoli e dell’Allegato A, vistato dal Ministro proponente”.
Ciò posto, occorre domandarsi quale significato assuma l’indicazione del valore economico di riferimento delle categorie di beni nell’Allegato al Codice (come già nell’Allegato all’abrogato Testo Unico del 1999).
La questione, infatti,  non si presenta puramente dottrinale, ma è ricca di importantissime conseguenze sul piano pratico, in quanto, ad una prima lettura, parrebbe doversi circoscrivere l’ambito di applicabilità dell’intero Codice, inteso nel suo complesso, ai soli beni, rientranti nelle categorie elencate da 1 a 15, il cui valore sia pari o superiore a quelli indicati nella lettera B, escludendosi, quindi, l’applicabilità della normativa a tutti gli altri casi.
Nell’intento di effettuare una precisa ermeneuti delle norme in esame, occorre, in prima battuta, rilevare che il regolamento comunitario (nel caso di specie disciplinante l’esportazione dei beni culturali), a prescindere dall’espresso richiamo operato dal Codice, è atto obbligatorio, avente forza propria, direttamente applicabile nell’ordinamento interno, a differenza della direttiva, necessitante di essere recepita (sebbene la direttiva assuma, nella fattispecie, un rilievo più secondario, riferendosi alla restituzione dei beni illecitamente trasferiti); inoltre, in caso di discrepanza o antinomia tra la norma nazionale e quella comunitaria, quest’ultima prevale, in virtù del c.d. principio del primato del diritto comunitario.
Ora, nel resto del Codice la definizione dei beni oggetto della normativa di tutela è contenuta negli artt. 10 e 11, con la limitazione (art. 10 comma 5) che siano opera di autore non più vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre cinquant’anni; in virtù di detto disposto, parrebbe che gli unici beni sottratti all’applicazione della legge siano le opere di autori ancora viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquant’anni.
A questo punto, sorge un problema di individuazione dell’ambito di applicazione della legge di tutela, vale a dire come si concilia la disposizione di cui alla lettera A dell’Allegato A (che parrebbe circoscrivere l’applicabilità dell’intera normativa ai soli beni di valore economico pari o superiore a quelli esplicitati nella lettera B) con il disposto di cui gli artt. 10-11 del Codice (che, nel fornire la definizione di beni culturali, parrebbe, invece, limitare l’applicabilità della normativa ai soli beni che siano opera di autore non più vivente o la cui esecuzione risalga ad oltre cinquant’anni)?
Per affrontare la difficile questione, occorre affidarsi ai principi ermeneutica propri del nostro ordinamento, che trovano il loro cardine nell’art. 12 delle disposizioni preliminari del codice civile, che, al comma 1, dispone: “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore”.
Secondo dottrina e giurisprudenza unanime, la sequenza illustrata ai fini dell’interpretazione della norma (interpretazione letterale - indagine dell’intenzione del legislatore) deve essere intesa nel senso che il ricorso al criterio teso alla verifica dell’intento del legislatore (in senso logico, storico, sistematico, sociologico, etc., secondo le varie teorie elaborate dalla dottrina) ha un valore puramente subordinato, sussidiario ed ausiliario, applicabile solo ove il significato letterale della norma non sia chiaro ed univoco.
Ora, avvalendoci di questo principio ermeneutica nel caso di specie, non si po’ fare a meno di rilevare che la disposizione di cui all’Allegato A, che, lo ribadiamo, costituisce parte integrante del testo del Codice, come espressamente sancito dall’atto di emanazione, presenta un significato non certamente ambiguo, bensì assolutamente chiaro ed univoco, che vale ad escludere l’ulteriore ricerca in ordine all’intento del legislatore.
Tuttavia, da un punto di vista di coerenza sistematica, occorre evidenziare che l’ambito di applicazione della legge di tutela risulta già chiaramente circoscritto dagli artt. 10 e 11, recanti la definizione dei beni soggetti al regime previsto.
Non sussiste, pertanto, dubbio alcuno sulla obbiettiva portata letterale sia delle disposizioni di cui alla parte finale della lettera A dell’Allegato A che di quelle di cui agli artt. 10 e 11.
Nello sforzo di conciliare dette disposizioni, una prima interpretazione (estensiva) sarebbe quella di considerare la disposizione di cui all’Allegato A una integrazione degli artt. 10 e 11, con l’effetto che devono essere sottratte all’ambito di applicazione della legge non solo le opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquant’anni (art. 10 comma 5), ma anche le categorie di beni di cui alla lettera A dell’Allegato A il cui valore sia inferiore a quelli indicati nella lettera B.
Una seconda interpretazione (restrittiva) sorge, invece, dalla considerazione che l’Allegato A è espressamente richiamato solamente in casi specifici, vale a dire dall’art. 63, comma 1 (obbligo di denuncia del commercio e tenuta del registro), dall’art. 74, comma 1 (esportazione al di fuori dell’Unione Europea) e dall’art. 75, comma 3 (restituzione dei beni illecitamente usciti da uno Stato membro); l’espresso richiamo dell’Allegato A da parte dei soli articoli ora citati potrebbe indurre a credere che la disposizione limitativa di cui all’allegato spieghi la propria efficacia esclusivamente con riferimento a detti articoli.
(A questo punto, aprendo una breve parentesi, ci sia consentito pure domandarci per quale motivo il legislatore abbia inteso “ingarbugliare” ancora più la problematica, sancendo nell’art. 63, comma 2, che coloro che esercitano il commercio delle cose indicate al punto 1, che, come visto, richiama la lettera A dell’Allegato A, hanno l’obbligo di annotare giornalmente le operazioni commerciali eseguite nel registro prescritto dalla normativa in materia di pubblica sicurezza, descrivendo le caratteristiche delle cose medesime, per poi aggiungere che con decreto adottato dal Ministro di concerto col Ministro dell’Interno sono definiti i limiti di valore al di sopra dei quali non è più sufficiente una sommaria descrizione, ma è obbligatoria una descrizione dettagliata… altra complicazione).
A parere di chi scrive, dovrebbe essere accolta la prima delle due proposte interpretative (estensiva), secondo cui l’ambito di applicazione della legge, nella sua interezza, per effetto dell’integrazione dell’Allegato A al corpo normativo, è circoscritto alle categorie di beni di cui alla lettera A dell’Allegato A, il cui valore commerciale sia pari o superiore a quelli indicati nella lettera B, sempre che si tratti di opere di autori non più viventi o la cui esecuzione risalga ad oltre cinquant’anni.
Le ragioni del nostro orientamento risiedono nel fatto che la (chiara ed univoca) disposizione di cui alla lettera A dell’Allegato A, come, del resto, l’intero allegato, costituisce parte integrante del corpus legislativo e che detto allegato trova la propria fonte nella normativa comunitaria, avente, come visto, efficacia gerarchicamente preordinata rispetto alla normativa nazionale interna.
Tuttavia, autorevoli voci (funzionari di P.A., giuristi di riconosciuto pregio, …) sono di contrario avviso ed, abbracciando la seconda soluzione ermeneutica (restrittiva), ritengono che il limite di applicabilità di cui all’Allegato A rivesta un carattere di specialità, riferendosi unicamente agli esaminati casi di cui agli artt. 63, 74 e 75; in linea generale, quindi, secondo questa opinione, l’ambito di applicazione della legge è quella delineata dagli artt. 10 e 11.
A noi il dubbio rimane e, considerate le rimarchevoli conseguenze sul piano pratico di una scelta interpretativa piuttosto che dell’altra, di fronte al vuoto normativo in ordine alla sistematica conciliazione tra la disposizione finale della lettera A dell’Allegato A ed il disposto di cui agli art. 10 e 11, auspichiamo un sollecito e definitivo intervento del legislatore, che, fornendo finalmente l’interpretazione autentica, dissipi ogni dubbio e ponga fine alle innumerevoli difficoltà, anche applicative, scaturenti dal dissidio ermeneutica qui presentato.

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